《闻道》｜张乐然：美国主流智库对「一带一路」倡议的战略安全认知及其启示——以新美国安全中心为例

      以上研究多方面考察了海外学界有关“一带一路”倡议的研究性成果，并得出美国对“一带一路”倡议的认知主要呈负面态度的结论。我国学者对美国有关“一带一路”倡议的态度及认知分进行分析，一是为更有针对性提出防范应对有关攻击抹黑的建议，二是为“一带一路”倡议在现实中更好地实施推进，三是为避免中美两国的战略误判，从而进一步阐释清楚相关的理念理论，为深入推进“一带一路”建设营造良好国际舆论氛围。但也有不足之处，缺乏对智库——现任美国政府——“一带一路”倡议三者之间联动关系的动态考察。随着美国政府的权力交接，各届政府对华、对中美关系定位有所差别，对“一带一路”倡议的认知与应对举措也有所不一，而在此变化过程中，美国智库扮演着重要角色，但目前此类研究还不多。

      美国对“一带一路”倡议的认知的重要性主要体现在：第一，美国是塑造中国周边战略环境的重要因素。现任美国国务卿安东尼·约翰·布林肯（Antony John Blinken）在2022年5月26日于乔治·华盛顿大学发表拜登政府涉华方针讲话中表示美国在未来会专注于塑造中国周边的战略环境。因此，“一带一路”倡议的规划及其后续推进将不可避免地受到美国的影响。第二，作为二战后世界上最强大的国家，美国主导着当前的国际体系，建立了以美国为中心的自由主义国际秩序。“一带一路”倡议涉及欧亚大陆和印度洋与太平洋，地缘重要性不言而喻，同时，该倡议沿线遍布着美国的盟友与伙伴。而地缘政治要素占据美国战略思维的主导地位，并成为美国战略政策的重要指针。因此，虽然美国不是“一带一路”沿线国家，但美国对“一带一路”倡议的关注度不减，并一直试图提供相关的替代方案。第三，中美关系是当今世界上最重要的一对双边关系，并且具有超越双边关系的全球性意义，直接关涉世界秩序的稳定和国际关系进程。因此，在 “ 一带一路”倡议问题上，如果双方因沟通不畅导致战略误判而引起不必要的冲突，那将得不偿失。所以，中国在推进“一带一路”倡议的过程中，有必要对美国各界的认知与反应有所关注与分析。正如2022年7月28日，习近平主席同美国总统拜登通电话时所强调的那样，“从战略竞争的视角看待和定义中美关系，把中国视为最主要对手和最严峻的长期挑战，是对中美关系的误判和中国发展的误读，会对两国人民和国际社会产生误导。双方要保持各层级沟通，用好现有沟通渠道，推动双方合作。”。

      美国智库影响外交决策是美国政治运作的显著特征。拜登政府的上台后，以原奥巴马政府时期的官员、民主党新生代精英为核心班底组建了其政府内阁。其中，在拜登政府内担任印度—太平洋安全事务助理国防部长的库尔特·坎贝尔（Kurt M. Campbell）是新美国安全中心的创始人之一；现任美国防部印太安全事务助理部长伊利·拉特纳（Ely Ratner）曾是新美国安全中心的执行副总裁兼研究主任；现任国务院政策规划人员的中国问题高级顾问的米拉·拉普·胡珀（Mira Rapp-Hooper）曾在新美国安全中心担任亚太安全项目的高级研究员等等。目前，拜登的外交国防团队之中，国家安全事务助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）、坎贝尔和拉特纳组成的“铁三角”是拜登政府给中美关系定基调的关键核心。由此可见，新美国安全中心的智库影响力在美国制定对华外交政策时发挥着重要作用。

      新美国安全中心（Center for a New American Security，CNAS）是以研究美国国家安全及国防为主的跨党派重要智库，在美国外交决策过程中发挥着重要作用。该智库成立于2007年，是一家小型智库，但很多有影响力的政客都先后为该智库效力过。它是由现任美国国家安全委员会印度－太平洋地区协调员坎贝尔及美国国防政策顾问和前政府官员米歇尔·佛洛诺伊（Michele A. Flournoy）于2007年创办。奥巴马上任后，延揽了新美国安全中心的多位研究人员进入其内阁，坎贝尔曾在奥巴马政府期间任负责东亚和太平洋事务的助理国务卿，而佛洛诺伊曾是克林顿总统手下负责战略的副助理国防部长，以及奥巴马总统手下负责政策的副国防部长。在特朗普任期内，这些人员通过“旋转门”机制回到该中心担任研究员，提供了极为丰富的外交国防研究成果。自拜登上任后，部分人员重回政府机构，进入了核心决策圈。该智库与美国政界、军界双向的人才流通，极大提高了其在智库和政策制定界的影响力和地位。在拜登政府内的多位美国新生代“中国通”有智库工作经历。据统计，曾在智库新美国安全中心任职的人数最多。鉴于此，该智库能反映出美国政府对某一研究主题的认知与关注度，尤其该智库在关于中国议题上对于研判美国未来相关政策有一定借鉴意义。

      该智库目前共有8个研究领域，分为区域研究和主题研究两大类。其中区域研究包括印太安全、跨大西洋安全和中东安全；主题研究包括防御、退伍军人与社会、能源经济与安全、技术与国家安全和保障美国民主倡议。当前中美战略竞争正呈现出新的特点，即在地缘竞争上从亚太区域向印太区域转移，在领域竞争上从经贸领域向科技创新领域拓展，在博弈主体上从单打独斗向多边规锁转变。而新美国安全中心的相关涉华研究领域主要就以上述三个新特点为导向而进行，为政府提供应对中国的备选方案。自“一带一路”倡议提出后，该智库设立了专门研究项目，为中国“一带一路”倡议的未来制定了跨大西洋应对措施（Transatlantic Responses to the Future of China’s Belt and Road Initiative），对“一带一路”的相关进展和信息加以跟踪研判。该项目涉及以下研究项目：印太安全计划和跨大西洋安全计划。该项目“一带一路”倡议在未来十年可能发生的演变进行预测，并为美国和欧洲在其他关键地区，例如印太地区，应对“一带一路”指明方向。该项目涉及一项全面综合的研究工作，包括情景练习和结构化分析工具，以绘制“一带一路”倡议的当前状态，发现其驱动因素，并预测其未来发展。通过更好地了解“一带一路”倡议的驱动因素和潜在发展轨迹，研究团队旨在为美国和欧洲制定新建议，以应对“一带一路”倡议在欧洲及其他地区的影响力。由美国空军商业和经济分析办公室 （the U.S. Air Force Office of Commercial and Economic Analysis ，OCEA）部分资助的该项目旨在通过为美国创造新机会来阻止中国的基础设施投资。通过一系列圆桌讨论、情景演练、报告和专栏文章，该项目推进关于美国和欧洲应如何处理中国的基础设施倡议并开发民主替代方案的研究。基于此，探究影响该智库专家涉华态度形成的因素和对华观察视角，为进一步了解该智库对“一带一路”倡议及对中美关系的认知提供参考。

      从文献内容看，上述研究文献重点关注“一带一路”倡议实施的影响以及美国的应对措施。从文献作者看，该家智库对于“一带一路”倡议的研究主要是由丹尼尔·克里曼（Daniel M. Kliman）博士主持研究的。他在普林斯顿大学获得政治学博士学位，目前是该智库印度－太平洋安全项目的兼职高级研究员，主要研究美国对华战略以及美国在印太地区同盟和伙伴关系的未来趋势。在加入新美国安全中心之前，克里曼曾在负责政策制定的国防部副部长办公室工作，担任亚洲一体化高级顾问。由此可见，他在学术界有较大影响力的同时，也有长期在政府部门担任要职的经历，显示出了政策与学术的“旋转”，使得他能够通过各种途径把自身的研究成果转变为成政府政策。

      战略思维反映了一个国家带有根本性的安全与利益需求，构成了国家安全观念演变的内在逻辑线索，决定着国家安全战略的选择行为。美国在战略安全观念和战略思维方式上所表现出来的几个特点：一是“天命观”。美国自称其是“山巅之城”，意识形态与价值观念对其对外政策与对外行为有重要；二是“霸权维护”。美国的军事实力与联盟体系、金融地位以及价值观与意识形态是美国全球霸权的三根支柱，对三者受外界影响的判断塑造着其外交形态；三是“绝对安全”。美国对外部威胁的性质及其轻重缓急的判断，往往遵循了“最坏假设”，而这一假设是美国决策者制定或调整安全战略的一个重要前提。四是“技术决胜”。美国将其全球战略建立在经济、军事与科技特别是新技术的综合优势之上，十分重视把先进的科学技术应用到军事领域。

      就选取的10份文献样本而言，该智库专家对“一带一路”倡议对于美国及国际社会的影响主要以负面认知为主：“一带一路”倡议不仅仅是一项经济倡议；它更是推进中国地缘政治野心的核心工具。通过“一带一路”项目的实施与推进，该智库认为中国正在追求由大国势力范围、国家主导的经济互动和蔓延的威权主义所定义的21世纪愿景，与美国对21世纪展开了竞争。他们对“一带一路”倡议对美国战略安全的认知主要有以下几点：

      （一）地缘政治

      一是军事，“一带一路”倡议增加了中国投放海外军事力量的需求和能力，使得中国军队更加全球化。此外，中国的“新数字丝绸之路”对发达国家和发展中国家信息技术生态的参与日益深入，这可能会危害美国及其盟友和伙伴建立的网络，使得美国前线基地的运营安全复杂化，并削弱美国加强与其他外国军队互动的机会。二是外交，欧洲关于中国的分歧在未来会进一步加深17。“一带一路”倡议正在削弱欧洲在对华政策上的一致性，与西欧国家相比，南欧和东欧的许多国家，包括捷克、匈牙利、罗马尼亚和希腊，已经正式签署了“一带一路”协议，而“一带一路”倡议的相关投资将会限制美国盟友在对华关键问题上的一致行动。三是全球供应链。通过海外投资活动，中国将在全球价值链与供应链中扮演一个越来越有影响力的角色，有能力通过限制某些关键物资，例如稀有矿产等的供应来影响全球市场价格。通过这种方式，“一带一路”倡议将会扩大中国经济强制手段，对美国的供应链造成威胁。

      （二）商业贸易

      一是商业标准。随着中国基础设施项目的建立和实施，国际商业标准将会受到压力。这些标准，例如透明的投资程序、债务可持续性等。例如，中国对缅甸皎漂深水港项目忽视了世界银行在环境和人口重新安置上的最佳做法。而“一带一路”的争议解决机制显示出了将对现有国际法律标准的挑战。二是债务。“一带一路”项目的大部分融资涉及贷款而非赠款，但许多接受中国投资的国家也缺乏评估其偿还能力的技术能力。根据该智库的研究，“一带一路”项目未来的融资把八个国家置于严重的债务危机之下：吉布提、马尔代夫、老挝、黑山共和国、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和巴基斯坦。在这八国当中，吉布提、马尔代夫或者巴基斯坦的债务危机将会为美国及其盟友和伙伴制造可怕的地缘政治后果。三是金融。建立投资工具以为“一带一路”项目融资的企图，这可能会掩盖潜在的风险。中国鼓励欧美投资银行及投资者把资金投入“一带一路”项目中去，从而将一些金融风险转移到外部。西方银行开始直接参与“一带一路”融资，如渣打银行与中国国家开发银行于2019年签订了谅解备忘录。因此，新美国安全智库指出这些争取西方资本的行为值得密切关注。同时，“一带一路”倡议会危及美元作为世界货币的地位。“一带一路”倡议的一个目的就是促进人民币的国际化，沿线很多国家已经接受“一带一路”投资以人民币进行交易。未来，中国的金融影响力将进一步推动中国支付系统在国际上的推广与采用。

      （三）国家治理与发展

      一是腐败问题。二是数字监控机制。该智库认为中国正在利用摄像机、人脸识别软件、在线监控以及通过人工智能来处理大数据，从而建立世界上最全面的数字监控机制。中国公司会在建立支撑“新数字丝绸之路”的通信基础设施时，出口这种机制的元件。三是真正的基础设施需求将被满足。“一带一”倡议解决了印度洋沿岸和欧亚大陆各国未来基础设施需求与目前投资水平之间的巨大差距。许多发展中国家迫切需要改善其运输、电力和通信基础设施，而中国的基础设施减少为这些国家提供了机会，特别是在他们的主权信用评级较低并缺乏许多欧美公司在运营时所要求的国内稳定性的情况下。美国在未来可能很难在此地区发挥重要作用。四是“中国第一”发展模式。该智库承认“一带一路”项目解决了很多发展中国家的基础设施需求，但它认为，中国在推进项目实施的时候了，总是最大化其经济利益，而并不关注受援国利益。比如，首先，中国缺乏人力资本的建立及技能的转移，经常引进本国工人，剥夺当地人的就业机会；同时，“一带一路”项目在没有进行充分的环境评估或造成严重的环境破坏的情况下进行，中国在国内致力于向清洁能源过渡，但在受援国推动了污染密集型电力形式。五是多边开发银行将在很大程度上与中国合作。因为西方国家对参与基础设施建设的兴趣有限，世界银行尤其支持“一带一路”倡议，亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行同样寻求与中国在“一带一路”项目上合作。

      此外，《不要被中国的“一带一路”品牌重塑所愚弄》对“一带一路”倡议做的一个系统研究，总结出来了关于中国的基础设施项目对受援国构成的挑战，这些挑战包括侵蚀国家主权；缺乏透明度；不可持续的财务负担；脱离当地经济需求；地缘政治风险；负面的环境影响；和巨大的腐败潜力。克里曼在《中国“一带一路”在形象改造中打击腐败》中表示，针对这些问题，中国能从错误当中吸取教训，通过采取一系列措施对此做进一步改善，包括更温和的宣传、更明确的国有企业规则以及建立海外审计和反腐败机制等等，并反驳有关“一带一路”倡议只是试图建立中国政治影响力的指控。但相对于中国的行动，美国长期只是停留在借助舆论让国际社会关注中国“一带一路”倡议的负面形象。对此，克里曼建议道：美国的行动比言语更重要，如果不与对基础设施连接的积极愿景相结合，美国对“一带一路”倡议的批评在国际社会可能会没有说服力。

      新美国安全中心早在2017年就呼吁美国及其盟国和合作伙伴需要为“一带一路”制定协调一致的应对策略，以免为时过晚。美国不应低估中国实施“一带一路”倡议的能力，也不应淡化“一带一路”倡议对急需投资实体和数字基础设施的国家的吸引力。美国的战略应该塑造“一带一路”以符合公认的国际规范和标准；寻求与中国选择性合作的机会；并在需要时展开竞争，以确保“一带一路”倡议不会为中国单方面定义的从东南亚到非洲海岸、从中亚到中东的新秩序奠定基础等等。但奥巴马时代，美国政府面对中国日益增长的影响力，最初是忽视中国对地区经济一体化的努力，主要通过游说地区盟友拒绝“一带一路”倡议，后来于2015年通过达成《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）这一多边贸易协定，为地区国家提供中国投资以外的可行选择。而特朗普任期，美国于2017年退出TPP。对于那些可能寻求中国投资以外选择的广大发展中国家来说，美国除了空话别无其他实际表示。

      新美国安全中心对“一带一路”倡议的三个最主要的认知，一是中国的地缘政治目标；二是数字基础设施；三是美国软实力，主要围绕以上三个认知为美国政府提供相关政策主张。如2017年《响应中国的“一带一路”倡议》中便指出美国应设法提供其他融资和技术援助，以对冲中国“一带一路”倡议的影响。2020年《迎接中国挑战：重振美国在印太地区的竞争力》更是指出美国应主导印太国家围绕供应链、标准、投资体制和贸易协定展开谈判，谋求将供应链回流美国和转移至印太地区其他国家。

      美国对“一带一路”倡议的应对措施，已经从最初的游说他国不参与、扭曲抹黑该倡议形象，转变为拉拢其盟友重塑中国周边战略环境、注重实体基础设施建设与“软性基础设施建设”。近两年来，美国和欧洲发起了旨在应对“一带一路”倡议带来的挑战并提供替代基础设施融资的倡议。一方面，突出软硬基础设施合作的重要性。拜登政府升级美日印澳“四边机制”（QUAD），启动“印太经济框架”（IPEF）；另一方面，注重国内基础设施建设。自拜登上任以来，美国政府把国内施政议程中对于基础设施的关注，与近年来在国际上以应对“一带一路”倡议为目的的外交议程相结合。2021年6月，在英国举行的G7峰会上，美国总统拜登公布了“重建更美好的世界”倡议（the Build Back Better World initiative，B3W）。旨在满足中低收入国家巨大的基础设施需求，特别关注气候、数字基础设施、性别平等和健康问题，该倡议被定位为“一带一路”倡议的西方替代方案。2021年12月1日，欧盟宣布欧盟正式启动“全球门户”（Global Gateway）计划。2022年6月，在德国举行的G7峰会上，美国总统拜登启动了全球基础设施和投资伙伴关系（the Partnership for Global Infrastructure and Investment，PGII），PGII旨在通过适应气候变化的基础设施和数字经济中的软基础设施发展等方式支持全球能源安全，预计将得到七国集团承诺到2027年建设全球基础设施的6000亿美元的支持。该倡议在某些方面是拜登去年提出的“重建更美好的世界”倡议的延续和扩展。

      当前美国的国家安全战略已进入了以中国为中心目标的新周期。一方面，中国要加强中美智库交流，就某些重要智库报告中存在的对华政策误解或抹黑做出有力回应，借助二轨平台推动两国战略沟通，同时要警惕目前美国在多边合作方向的新提法和新倡议，避免陷入其预设的政策陷阱。另一方面，面对全球的巨量基础设施投融资需求缺口，美国智库着重分析的不是如何弥补这些缺口，而是紧盯中国，试图采取“竞争替代”而非“合作互补”的方式提供其基础设施建设倡议，这也体现出目前美国对华政策制定者的首要关切在于赢得对中国的竞争。面对这一境况，中国应继续坚持共商共建共享，推动共建“一带一路”高质量发展。